|
ПРЕДВАРИТЕЛНА ОЦЕНКА НА ЗАКОНОДАТЕЛСТВОТО Възможни ефекти от лицензирането на туристическите
дейности в България Когато преди година бяха приети последователно Закона за туризма и Наредбата за лицензиране на туристическите дейности, техният бъдещ ефект върху туристическия и периферния на него бизнес едва ли е бил предварително оценяван. Поне такава практика на предварителна оценка на въздействието на нормативните актове, както и евентуалното публично оповестяване на резултатите от тази оценка, не съществува в българското законотворене и държавно администриране. От друга страна вероятно е твърде рано за оценка пост фактум на ефектите от тези регламенти, тъй като опериращите фирми имаха на разположение срок до края на март 1999, за да кандидатстват за новите лицензи. Все пак оценка на въздействието на съществуващата нормативна база (не само предварителната оценка на бъдещите закони) е необходима най-малко поради две причини: 1) в случая на България подобна оценка може да служи като методологична основа за предварителната оценка на държавното регулиране, и 2) тъй като нормативните актове в голямата си част са лесно поправими (поне формално), оценката служи за определяне на необходимостта от промяна и нейната посока. Законът за туризма (ДВ, бр. 71 от 23 юни 1998 г.) определя хотелиерството, ресторантьорството, туроператорската дейност и туристическата агентска дейност, като дейности подлежащи на лицензиране от министъра на търговията и туризма. Законът постулира, че лицензите са безсрочни, а Наредбата за лицензиране на туристическите дейности (ДВ, бр. 99 от 25 август 1998 г.) определя условията за тяхното издаване. Условията включват подаване на определен набор от документи (в най-тежкия случай 11), отговаряне на образователен ценз и заплащане на лицензионна такса. Таксите за туроператори и туристически агенции са съответно 5 милиона и 2,5 милиона лева и не зависят от мащаба и обхвата на дейността на отделните фирми. Очевидно целите на тези регламенти са били от една страна фискални (защото таксите не са символични) и от друга - регулативни (допускайки на пазара само фирми, които отговарят на условията и изберат да разкрият част от вътрешната си информация за целите на регистрацията). Освен това законът определя, че "държавата подпомага развитието на туризма, като осигурява средства за национална и регионална туристическа реклама, маркетингови проучвания…" и пр. Средствата за покриване на тези дейности би следвало да се осигуряват главно от таксите за лицензиране и категоризиране. Затова считам, че е уместно ефектите от тези нормативни
актове да се разгледат в три аспекта: Ако приемем, че администрацията на Министерството на търговията и туризма се запази, нетният фискален ефект в краткосрочен план вероятно ще е положителен (или поне не отрицателен), тъй като еднократно събираните такси от опериращите фирми ще се влеят наведнъж през 1999 г. В по-далечен план обаче следва да се отбележат пропуснатите постъпления от данъци на фирми, за които лицензирането, в частност таксите, представлява бариера за влизане в бизнеса. В крайна сметка един данък "може да спъва труда на народа и да му пречи да го прилага в известни занятия, които могат да дадат издръжка и работа на множество хора. Като принуждава хората да плащат, той намалява или може би унищожава един от фондовете, който е можел да ги постави в положение да плащат по-лесно." (А. Смит, "Богатството на народите"). Освен това в случая с България туризмът е отрасъл, около който могат да се развият различни поддържащи и свързани индустрии, като той се превърне в ядрото на един относително силен клъстер. Забавянето на такова развитие също ще има индиректен негативен ефект, макар и труден за оценка, върху бюджетните постъпления. Квалифицирането на притежанието и ползването на нелицензиран софтуер като престъпление по смисъла на чл. 172а, ал.2 от НК също създава пречки и проблеми пред прилагането на регламента. Преобладаващата част от софтуерните пирати в България са единствено ползватели на продукта и съгласно чл. 172а, ал.4 от НК "за маловажни случаи деецът се наказва по административен ред по закона за авторското право и сродните му права", т.е. с глоба от 200 000 до 2 000 000 лева. Открит, обаче, остава въпроса как се решава кога са причинени "значителни вредни последици" и деянието е престъпление по смисъла на чл. 172а, ал.3 от Наказателния кодекс (с наказание от 1 до 5 години затвор и глоба от 3 до 5 милиона лева), и кога случаят е маловажен (с наказание - имуществена санкция от 200 000 до 2 000 000 лева)? Или пък как се доказва, че лицето "притежава компютърна програма, като знае или има основание да предполага, че това е незаконно" (чл. 97, ал.1, т.8 от закона за авторското право и сродните му права), като всички разпространени в България версии на продуктите на споменатите вече софтуерни гиганти са на английски език включително и лицензионният договор, появяващ се в началото на всяка версия? Очевидно е, че всичко зависи от субективното мнение на определен държавен служител и това, естествено, ще корумпира допълнително и без това податливата на корупция българска държавна администрация и ще влоши условията за водене на бизнес в страната. Фактът, че субективизма и вървящата ръка за ръка с него корупция са заложени в основата на регламента говори за неговото несъвършенство, трудна приложимост и даже обществена вредност. Ползите за туристическите фирми от извършваната държавна дейност, като национална реклама, проучвания и информационно осигуряване, са почти невъзможни да бъдат оценени, респективно съпоставени с разходите за тях. Нещо повече, алтернативната цена на такива ползи, а именно ефектът за сектора или отделната фирма, ако дейностите бяха частно финансирани, вероятно би се оказала твърде висока. Причината се крие в дефинитивната истина, че държавата харчи по-зле от индивида, фирмата или частната асоциация на фирми. Нетният ефект, следователно, върху туристическия бизнес като цяло би бил отрицателен. В един хипотетичен казус големите компании биха се облагодетелствали от липсата на реципрочност между разходи и ползи, ако те не отделяха собствени средства за реклама (включително национална и регионална). Освен високите за българските условия цени на софтуера, другия фактор, който накланя везните към пиратството е ниския процент на амортизация за данъчни цели. Нека си представим, че един търговец, по смисъла на чл.1 от ТЗ, си закупува легален пакет Windows 98 и MS Office 97 за сериозната за България цифра от $350 (приблизително 11 на брой минимални работни заплати). Съгласно чл.22, ал.3 от ЗКПО, за настоящата година ще му бъдат признати за разход едва $52.5, което е едва 15% от тази сума. Останалите 75% от софтуера ще останат част от облагаемата му печалба и ще се признават за разход на равни части в рамките на следващите 5,5 години. През това време версията, а често и самият програмен продукт, ще са безнадеждно остарели и същият този търговец, ако иска не само да улесни своята работа, но и да може нормално да комуникира с останалия свят, трябва да си закупи нов, по-съвършен и по-разпространен софтуер далеч преди да е амортизирал (за данъчни цели) първия. Състоянието на бизнес средата в туризма след въвеждането
на разглежданите регламенти се е влошило поне поради две причини: Пределен ефект регламентите имат и върху общото състояние на бизнес средата. То се е влошило заради поддържането на данъчна политика, която не е основана върху принципа на реципрочност между доход и данък. Всяко отклонение от този принцип се приема за несправедливост, защото е естествено по-големите фирми да се ползват в по-висока степен от услугите, предоставяни от държавата. Следователно подобни регламенти влияят негативно върху предприемачеството, което вирее най-добре в законова рамка, която е 1) стабилна, и 2) съобразена с общоприети критерии за справедливост, като реципрочност и възмездност. Оценка поне на преките ефекти, като фискалния, е възможна и задължителна преди въвеждането на нови регламенти. Що се касае до лицензите в туризма, считам, че такава оценка не е правена, или ако е правена, то нейните резултати са били некоректни, щом се е стигнало до приемането на тези конкретни регламенти. Повечето от възможните пределни ефекти от лицензирането на туристическите фирми, като влошаване на бизнес средата и пречки пред конкуренцията например, са трудни за предварително измерване и околичествяване. Вероятно това е основната причина те да не са оценени изобщо. Все пак "основен аргумент, че пазарните сили трябва да бъдат оставени да действат, е самата трудност да се предвиди какъв точно ще бъде резултатът [от държавната намеса]." (Милтън и Роуз Фридман, "Свободата на избора"). Тогава при невъзможност за оценка е редно да се счете, че даденият регламент е неприемлив от гледна точка на бъдещите ефекти. Защото държавната намеса в икономиката не е оправдана по презумция, а трябва да бъде аргументирана и защитена именно чрез предварителна оценка на ефектите от нормативните актове. |
 Top
|