|
ПРЕДВАРИТЕЛНА ОЦЕНКА НА ЗАКОНОДАТЕЛСТВОТО Проектозакон за малките и средните предприятия:
оценка на приложимостта и институционалните въздействия Уводни бележки Проектозаконът за малките и средни предприятия (ЗМСП) е конкретен опит подпомагане на малкия бизнес у нас. За възможното му прилагане и ползи може да се съди, ако се сравнят очакваните положителни ефекти от действието му с разходите за тяхното постигане. Засега е невъзможно да се оценят ползите от ЗМСП: министерствата и общините тепърва ще конкретизират обема на насърчителните програми (чл. 22 от законопроекта, внесен от Министерски съвет). Затова по-долу се занимаваме с потенциалните разходи по приложение и с институционалните въздействия на бъдещия закон. Регистър С чл. 5 се създава регистър на МСП. Макар редът за воденето
му да не известен (ще се определя от правилника за прилагане на закона),
то в него трябва да се съхраняват освен данните по чл. 3 (численост на
персонала и оборот), поне още: Той ще дублира и разшири данните на регистър БУЛСТАТ, но записването в него ще бъде доброволно. Трябва да се има предвид още, че по критерий брой заети лица около 98% от действащите фирми са “малки и средни”. След като регистърът към агенцията за МСП ще съдържа данни, сходни на тези в регистър БУЛСТАТ, а и потенциалните вписвания са от подобен характер - съответно разходите за създаването, поддържането и записите в регистъра биха били подобни. Хипотезата е, че фирмите ще очакват полза и ще се регистрират: ако няма интерес към регистрация и ползване на услугите на агенцията, то приемането на такъв закон няма смисъл. За възможния брой регистрации може да се съди по следната таблица, направена по данни от фирмените регистри, НСИ и министерство на финансите.
Поради липса на специални проверки на различни сценарии на записване, може да се предполага само че максимален брой фирми ще потърсят облагите, предписани от закона. Проверки Друг проблем е предотвратяването на измами. Иначе казано: трябва да се ползват с преференции само от онези предприятия, които отговарят на изискванията на Закона. След като със ЗМСП се предвиждат облекчения, при това предимно за сметка на данъкоплатците, то трябва да има ефективна система за проверка на заявената информация. Това означава проверка на обстоятелствата по чл. 3, а именно - средносписъчен брой на персонала, годишен оборот, стойност на дълготрайни активи и изискване на независимост. Такива данни се съхраняват в НСИ, НОИ и търговския регистър към фирмено отделение на съда. Най-евтиният начин на проверка е по електронен път, т.е. прочит на съответните данни в съответния компютър. Ако нужната информация е налична в електронен вид, и проверката в съответното ведомство може да стане с едно телефонно обаждане за 5 минути, то проверката на всички потенциални регистрирани ще струва около 100 млн. лева за телефонни импулси и труд (само по проверките) на агенцията. На практика обаче, проверката би била далеч по-сложна. На първо място, информацията в отделните ведомства е не винаги в електронен вид. Това означава, че проверка на верността на данните ще отнеме далеч повече от 5 минути. От друга страна, предприятията, които водят едностранно счетоводство (съгласно Закона за счетоводството) не предоставят счетоводен баланс в НСИ, което означава, че няма механизъм за проверка на стойността на дълготрайните им активи и е трудно установим оборота. Друг много сериозен проблем е достъпа до информацията. Както по действащия Закон за статистиката, така и по внесения нов законопроект на Министерския съвет за статистиката, предоставянето на данни за конкретни стопански субекти е допустимо само ако се използват за статистически цели от друг орган на статистиката. Агенцията за МСП би могла да се квалифицира като такъв орган и да има достъп до тази информация. Тогава възниква въпросът с опазването на търговската тайна. Контролът обаче е труден, защото се разширява кръга на лицата, разполагащи с тази информация. Следователно до работа с персоналните данни трябва да се допускат лица, подписали клетвена декларация за опазване на тайната. Дори в този случай, гаранциите за опазване на информацията са минимални. В случай, че индивидуалните данни продължат да се третират като поверителни, размяната на такава информация между статистическите органи би била в писмен и конфиденциален вид, което естествено значително затруднява проверките. Освен че това представлява огромен разход на време (следователно и разход за труд) на агенцията. Но също така се натоварва дейността и на другите статистически органи. В НОИ, НСИ и търговския регистър към съда ще трябва да се назначат нови хора, които да общуват с агенцията за МСП. Това представлява допълнителен разход за държавния бюджет. Засега е трудно да се прецени размера на този разход. Вероятно той би бил десетина пъти по-голям от посочения по-горе разход за проверки по електронен път и достъпност на информацията. При това без да се оценя разхода по другите възможни въздействия. Изходът е в определяне на “публична индивидуална информация” (например годишен счетоводен отчет по смисъла на Закона за счетоводството), която да бъде достъпна за всички, а не само за определени държавни органи. Има и по-радикални решения - например общата достъпност на данъчните и имуществените декларации, каквато е, доколкото ни е известно, практиката само в Швеция. Приоритетно насърчаване Прилагането на чл. 14 (приоритетно насърчаване на производствени, високотехнологични, ориентирани към износ и пр. МСП) изглежда трудно осъществимо. Разграничаването на предприятията по такива критерии е проблематично както поради субективността критериите, така и поради липсата на статистическа информация и възможност за достоверна проверка. Оставянето на тези понятия в тълкувателен режим би създало възможност повечето предприятия да бъдат определени като производствени, високотехнологични или експортни. Но има и чисто практически трудности. Първо, предприятията посочват като предмет на дейност при регистрация най-често повече от една дейност, а в последствие, променят специализацията си според пазарните условия. Което означава, че от регистър БУЛСТАТ трудно може да се получи достоверна информация. Второ, дори когато има надеждна информация за предмета на дейност на фирмата, проверката изисква координация и сериозни разходи на време. Например, информация за експортно-ориентираните МСП се съхранява в данъчните служби, тъй като по Закона за данък върху добавената стойност, износителите имат право на ускорено възстановяване на данъчен кредит. В такъв случай обаче отново имаме конфликт с правилото за опазване на търговската тайна, който може да се разреши по два начина - или засегнатите субекти да предоставят изрично съгласие за разкриване на данъчните им досиета пред агенцията за МСП, или тя трябва и в този случай да работи в режим на поверителност. И в двата случая, разходите за човешки ресурси биха били огромни. Както стана дума, не би имало такъв разход при публичност на данъчните декларации и всеобща (доброволна или задължителна) регистрация по ДДС. Приватизация и общински наеми Друг проблем при прилагането на закона е контролът върху преференциите при участие в приватизацията и наемането на общински имоти. На първо място, отново трябва да се провери дали кандидат-купувачът при приватизация отговаря на критериите за малко и средно предприятие. Това създава нови задължения на приватизиращите органи. Освен това, еднократното ползване на преференциите по чл. 23, чл. 24 и чл. 26 предполагат надеждна система от гаранции за спазването на разпоредбата, която би могла да бъде или директна проверка във всички останали приватизиращи органи, или изискване на декларация от страна на кандидат-купувача. Допускането на разсрочено плащане предполага и създаване на схема за следприватизационен контрол, което също изисква средства. Така например, ако е ползвана преференция за разсрочено плащане по чл. 25 ал. 3 от ЗППДОП, то купувачът не може да прехвърля дяловете си до окончателно плащане на цената. В случая органите по приватизация ще имат още една дейност - да следят за спазването на тази разпоредба от страна на малките и средни предприятия. Чл. 20, ал. 2, т. 5 да се промени, както следва: “продажба на дялове и акции, собственост на държавата и общините, от търговски дружества.” Това се налага, за да се приведе текста в синхрон с езика на ЗППДОП. Със закона се създават и задължения за общинската администрация. Първо, общинските съвети трябва да определят кои обекти се отдават под наем изключително на МСП. Тъй като по този начин се пренебрегват други потенциални наематели, то общинските съвети трябва да аргументират решенето си за включване на обектите в “списъка” за преференциални наематели. Това изисква експертни усилия от всяка община. Законът предвижда освен това две ограничения при преференциалното наемане, които подлежат на контрол - минимален наемен срок и забрана за пренаемане и съвместно ползване. Задължения на други органи по проектозакона По проектозакона съответно възникват задължения на други органи. Такива са - както стана дума - НОИ, НСИ и търговския регистър. За тях задълженията по техническото прилагане на проектозакона са реципрочни на работата на агенцията за МСП, но за последната остава координацията на задълженията. Общините са сред субектите, които трябва да участват най-активно при прилагането на закона. Тяхната роля (изброяването е непълно) е уредена в чл. 13, т. 4, 6 и 7, в чл. 20, ал. 1 и ал. 2, т. 1, 2, 3, 4 и 5, целия чл. 21, чл. 22 и целия раздел ІV, включващ членове 23 – 27. Всички тези разпоредби възлагат задължения на общините (общинските съвети, общинските органи по приватизация и по управление на общинските имоти). Общините трябва да предоставят информация, да разработват и изпълняват програми, да “съдействат”, да вземат решения за отдаване под наем и за продажба при преференциални условия. Осъществяването на всички тези неща има две основни характеристики: създава разходи за общините и увеличава нивото на тяхното усмотрение, на вземането на решения по целесъобразност. Това означава, че въпросът с финансирането на тези разходи трябва да бъде засегнат поне рамково в закона, както и въпросът с контрола (надзора). И двете не са направени: по въпроса за финансирането приложим е само доста неопределения чл. 16, ал. 1, т. 1 (отбелязващ държавните проекти и програми). Няма обаче механизъм, по който общините могат да бъдат компенсирани за тази им работа. Същевременно, и при общините, както и при останалите субекти, контролът не е уреден. Пример: задължението общините да определят имоти за отдаване под наем само на МСП означава, че най-вероятно наемите за тези имоти ще паднат (ограничава се потенциалното търсене и оттам конкуренцията между потенциалните наематели). Това само по себе си е разход за общините. Ако този разход не бъде изрично покрит, общините нямат да имат интерес да прилагат разпоредбата и ако го направят изобщо, ще бъде чисто формално. Възможността за усмотрение от страна на общините (по това кои имоти да се включат в списъка), оттам за злоупотреба с тази компетенция и за корупция. Заключения и препоръки Прилагането на ЗМСП съвсем няма да е лесна задача. На първо място, той изисква значителни разходи от страна на агенцията за МСП. На второ място, приложението му зависи изключително от съдействието на други държавни институции - НСИ, НОИ, съд, данъчна администрация, общинска администрация, органи по приватизацията. Това, от една страна, налага допълнителни разходи на тези организации, които трябва да се имат предвид. От друга страна, не са регламентирани възможните откази на съдействие, т.е. как на практика всички засегнати институции ще бъдат задължени да спазват изискванията на ЗМСП. Освен споменатите в по-горните текстове препоръки към проектозакона, смятаме за важно да се обърне внимание на следното. Основна препоръка към проектозакона е да се реши каква е обществената роля на регистъра: дали той съдържа информация само за агенцията или има нормативен характер, т.е води до автоматично възникване на задължения на други деятели в областта на подпомагането на МСП. Необходимо е също да се определят конкретно механизмите за компенсиране на разходите (включително скритите) по прилагането на закона. Към общия механизъм за текущ контрол по прилагането на закона да се посочи изрично и контрол върху общините (основание за този контрол е фактът, че те биват компенсирани) по добросъвестното изпълнение на разпоредбите. Чл. 14 трябва да отпадне. Общ недостатък на проектозакона е оставянето на много задачи за уреждане в правилника и/или в процеса на сътрудничество на агенцията за МСП с други органи. Най-добре е тези отношения да се опишат в отделна глава за правата и отговорностите на институциите на изпълнителната власт, произтичащи от този закон. Естествено това изисква много допълнителна работа от страна на комисията по икономическа политика. Най-безболезнения начин да се излезе от това затруднение е от законопроекта да отпаднат разделите за предполагаемите ползи (чл. 19 - 27). Тогава законопроектът ще стане устройствен акт за агенцията за МСП. Като на нея ще се даде възможност да определи подробно:
Не е лошо агенцията да възложи на независима институция за изследване на общественото мнение анализа на потенциалното търсене на нейните услуги и облагите, произтичащи от закона, особено на възможния брой регистрирани МСП. Ако това стане агенцията ще може да се съсредоточи върху предлагането на услуги на МСП, но не в обтекаемата форма на сегашните точки 4 и 5 на чл. 7, а в смисъл на правни, счетоводни и данъчни услуги. Основанията за такова решение са обстоятелството, че тези предприятия изразходват от три до четири и половина седмици за един работещ - най-често на собственика или управителя - за работа с институциите на държавата. Облагите - това са предполагаемото съдействие на агенцията за излизане на предприятията на светло, по-доброто познаване на проблемите на бизнеса от администрацията и постепенно подобряване на климата за делова работа вместо революционни действия. Изпълнението на програми за насърчаване на МСП могат да се определят веднъж годишно, преди приемането на съответните закони за държавния бюджет. | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
 Top
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||